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書名 北歐經驗,臺灣轉化
作者
出版社
出版日期
主題分類 人口、婚姻與家庭
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導讀標題 《北歐經驗,臺灣轉化》書籍導讀
導讀者 王品
導讀者單位 臺北大學社工系助理教授
內容簡介

最近幾則關於日本高齡照顧的新聞頗令人反思。《天下雜誌》網路版報導日本「介護離職」現象普遍,上班族也會變成公園流浪漢。日本每年有10多萬正在職場黃金期的子女,離開勞動崗位回家照護親人。一位兒子說:「老闆告訴我,一旦你脫下領帶,再繫回去就沒那麼簡單了」。旅日作家劉黎兒在《民報》專欄刊出,對「日本照護殺人事件遽增」的觀察,二、三年前是照護本身的辛酸而引起家人殺人事件,但最近日本家庭悲劇還加上經濟上的辛酸,因為今日日本充斥貧困百態,像是「下流老人(底邊老人)」、「下流中年」、「最貧困女子」、「貧困兒童」等,尤其女性單身老人的相對貧困率高達52%。

性別觀點

 

老與貧的世紀難題

 

老年的經濟安全與照顧問題,原是上個世紀開啟的福利挑戰,而主要高齡國皆以建置「國民年金」與「公共長照」等制度回應,以「水庫」的原理,調節平衡個人一生與社會整體的老貧風險,減低家庭負擔。但沒想到制度也可能失靈。

其實並非福利制度失靈,而是所有「社會互助」性質的制度,都仰賴全國人口結構的均衡。一旦人口失衡,食之者眾,生之者寡,互助制度就可能失血、失靈。最明顯的例子是日本。1995年時,世界上「最老」的國家是北歐的瑞典,老年人口占全國人口17%。但10年後(2005年),日本成為「最老」第一名,國民每5人就有1人高於65歲。又過10年(2015年),日本已是每4個國民就1位高於65歲。20年間,日本的老年人口遽升12%(從14%到26%),瑞典則緩緩升高3%(從17%到20%),兩國差別就在生育率。日本自從1995年開始,總生育率始終低於1.5,社會開始超高速高齡化。同期間,瑞典雖也經歷總生育率低到1.5的危機,但隨即警覺拉升到接近人口替代率的2,避開少子化厄運。超高速高齡化的人口失衡結構下,日本社會如何能互助?
日本自1990年代開始拚命建置長照服務,並於2000年開辦長照保險,給付項目只有「服務」,沒有「現金給付」選項。15年後的成果?根據日本政府統計,2015年9月有513萬老人在使用長照服務,占日本3,375萬老人人口的15%,且普及度達到每個國中學區都有服務。世界上只有日本與北歐的長照服務能達到此社區化程度。而日本長照領域創造了約150萬人的就業機會。即便如此,上述報導顯示,日本每年仍有10多萬子女離職回家照顧親人,且出現「因顧而貧」的家庭貧窮世襲問題,令安倍政府頭痛。
 
德國長保仰賴「家人」(女人)照顧
 
另一個世界高齡國德國,也以「長照保險」應對高齡照顧問題,且比日本早了5年(1995年)開辦。不同的是,德國長保除了提供「服務」之外,也提供「現金給付」選項。原來德國開辦長保時,服務量並不普及。但政府急著開辦保險,是因為愈來愈多住在老人院的老人落入貧戶,需靠政府買單,社會救助的財政壓力幾乎要壓垮地方政府,所以趕快開辦長照保險,向全民收錢,支付全民養老開銷。當時政府考量到,如果收了保費而無法給民眾服務,會引起很大民怨。且為了留住家人繼續承擔照顧責任,政府遂規劃了服務之外的「現金給付」,讓保險受益人無論如何可以領到一筆對價。不僅如此,德國長保還規劃了一系列家庭照顧者的配套福利,包括由長保為家庭照顧者支付「國民年金」之保費,且一年還有4週的喘息服務讓家人休息,與免費諮商、照顧訓練等。
結果,雖然「現金給付」的金錢額度僅及「居家服務」的一半,但德國長保從開辦第一年就發現,最多人選擇領現金,迄今20年,情況始終如一。根據2014年5月德國政府的統計,248萬的長保受益者中,高達56%領取「現金給付」,30%住養護機構,只有14%領取「居家服務」。因此德國的居家與社區長照服務均低度發展,照顧負擔家庭化嚴重,照顧壓力主要還是女兒、母親、太太犧牲就業來承擔。且家庭聘雇非法外勞的問題嚴重,長照工作無法吸引德國人從事。簡言之,德國長保的特色是依賴「家人」(主要是女性)與「非法外勞」提供照顧,而非支持家人就業。
 
「現金給付」不是「有薪照顧假」
 
台灣有些人把長照保險的「現金給付」,與勞工的「有薪照顧假」混為一談,但兩者其實完全不同,前者是給「無業者」,後者是給「就業者」,故為勞動福利,放在勞保或就業保險裡。
以瑞典為例,「有薪照顧假」一年至多可請100天,並可領到8成薪。對此,瑞典雇主怎麼沒有叫苦連天?原來,照顧假是專用在照顧臨終病人的假,並不是讓勞工「長期照顧」家人之用。這個「短期照顧/臨終陪伴假」,在2010年有1萬多人使用,一人一年平均請了12天。在一年約10萬人死亡的瑞典,這表示每10位逝世者中就有1位在臨終前得到家人請假陪伴,故政策頗受歡迎。但「短期照顧/臨終陪伴假」是建立在瑞典普及的公共長期照顧服務體系上,且後者才是讓瑞典老人能尊嚴自立生活,子女可以維持就業,不需要辭職回家照顧老年父母的關鍵政策。反之,德國子女(尤其是女兒)面臨父母照顧難題時,只有辭職回家照顧領取長保「現金給付」,或請勞保6個月「留職停薪假」(無薪照顧假)的選擇。
 
北歐「普及長照服務」讓子女不必離職
 
北歐的高齡長照服務,含有預防失能與延緩失能惡化的功能,且服務普及,協助老人尊嚴自立生活。以瑞典為例,長照服務包括:居家服務、失智症日間照顧、老人聚會點、社區老人廚房、交通補助、警鈴、輔具購買、居家無障礙設施改善、家庭照顧者支持服務,與24小時住宿式照顧。北歐國家人民使用公共長照服務的比率全世界最高,以2007年為例,65歲老人使用居家服務的比率,丹麥為18.1%,挪威為12.1%,瑞典為9.2%;這三國的住宿式照顧涵蓋率,則分別為5.0%、10.8%、6.4%。
在公共長照服務做得好的北歐國家,是否「家庭」就失去功能、家人跑光光了呢?正好相反。北歐大部份國民都用得到國家提供的居家照顧,讓照顧變得較為輕鬆,讓家人樂得跟著投入,這種「一(政府提供照顧服務)+一(家人參與照顧)」的政策真正達到促進家人感情、支持家庭的效果。而德國等家庭主義國家的長照制度,卻是因資格嚴、門檻高,老人不容易獲得公共長照服務,結果家人必須承擔全部的照顧責任、孤立無援,反而避之唯恐不及。
「照顧工作」勞動條件全面改變,才能留住人才
其實北歐照顧政策最大的成就,在於創造一個正向循環,能吸引自己的國民(包括年輕人)來從事照顧工作,包括公共托育與公共長照工作。且因為公共幼托與長照服務系統做得好,北歐開創出全球最高的女性勞動參與率,以及經濟高度發達國家中最高的生育率,解除了少子女化危機!
以瑞典為例,2007年161萬老人對應長照領域25萬個工作者,其中18萬為照顧服務員(第一線人力)。照顧工作與社會上其他職種的勞動條件相當,且薪資也不差,與圖書館員或服務零售業相當。這份工作可以養家活口,在社會上翻身、出人頭地,所以能吸引年輕人從事。整個長照領域有三分之一是40歲以下的青年,14%為新住民(移民),10%為男性。整個長照服務體系所創造出來的龐大就業機會與在地消費力,構成了北歐可觀的長照經濟,包括輔具創新研發的動力。
 
少子女化國安問題,北歐有解
 
總生育率長年卡在1.4的德國與日本,以及僅有1.1的韓國與我國,都困在高齡少子女化的深淵裡。世界上真正解決高齡少子女化問題的成功案例,只有北歐,靠的就是國家提供普及平價優質的公共托育服務。同理,北歐的高齡照顧也靠公共長照服務。
但北歐的公共長照服務自1990年代開始受經濟資源緊縮影響,以及社會多元需求帶來的民主治理挑戰,引進「新公共管理主義」的公共購買概念,並開放營利業者進場提供福利服務,企圖節制支出膨脹。數十年後,北歐驚爆營利業者財務作假、虐待老人等醜聞,讓其他國家學習北歐經驗時,必須連北歐的錯誤經驗一併檢討,特別留意財務永續性,重新定義政府角色與公共性,「效率」與「平等」缺一不可。這就是《北歐經驗、台灣轉化──普及照顧與民主審議》這本書要說的故事。
這本書由長年鑽研北歐制度的台大外文系教授劉毓秀所編,並收錄其已發表之三篇文章。全書分三卷,第一卷介紹北歐桃花源照顧政策的百年變遷,第二卷談轉化北歐經驗,在台灣辦理社區自治幼兒園與課後照顧的經驗,第三卷分析台灣的公、民協力平台,在地民主審議機制運作實況。穿插於福利制度與歷史間,則有來自媒體記者與網路作家的北歐與台灣兩地實況報導,可一窺國家制度與生活感受的關連。
例如《康健雜誌》社長李瑟寫的「劉毓秀的故事──製造機會勞動老人家才是新孝道」,《親子天下》雜誌主編陳珮雯,與《康健雜誌》總編輯黃惠如,寫「同村協力育兒的第一步──五甲社區自治幼兒園」,高師大性別所助理教授楊佳羚的「不同育兒論述的競逐」,台中市社會局局長呂建德寫「攻、守兼備的全球化戰略──北歐小國經濟」,以及《獨立評論@天下》的瑞典觀察家吳媛媛寫「瑞典家庭的Mysig時光」。最後一章「社區大家庭的整體照顧──托育、長照、就業三合一政策」,針對少子女化問題,建議我國社會往後2、30年努力的方向。
 
長照目標:應以女性就業,帶動家庭收入與生育率
 
回頭來看德國、日本與北歐跨世紀長照政策的變遷,台灣究竟得到什麼啟示?今年6月,政府將「長照保險法草案」送入立法院審議,且規劃了「現金給付」選項。這樣的「德國版」長保如果上路,台灣恐會出現德國今天的結果,家人(尤其是女性)面臨離職與親情的兩難。又因為德國與日本的長照保險,皆無法創造合理工作條件,導致本國人才不願從事,缺人力導致缺服務,即便開辦保險還是出現「楢山節考」!最嚴重的問題是,德日兩國的長保制度吸取社會大筆資源,卻無法促進世代正義,生育率並無提升,少子女化還在惡化!

如果一國無法看清「少子女化」的問題源頭,在於新世代女性「既想要工作又想要家庭」,政策自然無法對症下藥。台灣女性「高教育、低就業、低生育」的惡性循環,正應該從「高教育、高就業、高生育」的北歐取法,靠公共托育與長照服務才有解。因此,政府的當務之急,應是有效率的發展公共照顧服務系統,讓社區一起來顧老顧小,創造照顧就業機會。且確保照顧工作條件合理,則此系統才能吸引大量人才投入,讓照顧工作者家庭溫飽,能夠生養小孩,又能讓需要服務的家庭得到照顧,老人的子女專心就業,構成正向循環,才能化解人口少子女化的危機,才是正道。這樣的長照,才是符合老、中、青三代需求的長照制度!

 

◎本文原文登載於天下雜誌-獨立評論http://opinion.cw.com.tw/blog/profile/52/article/3695

相關檔案 《北歐經驗,臺灣轉化》導讀.docx  
上版日期 106-08-15
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